Salasiko korkein hallinto-oikeus verotarkastajien muistiinpanot?

Author: Ossi Haapaniemi

Maan johtava sanomalehti Helsingin Sanomat uutisoi jokin aika sitten, että korkein hallinto-oikeus kielsi verottajan salailun. Korkein hallinto-oikeus oli antanut vuosikirjapäätöksen KHO 2016:131, jonka mukaan verotarkastajien haastatteluissa tekemiä muistiinpanoja, jotka olivat ainoa dokumentaatio haastatteluissa saadusta selvityksestä, ei pidetty sellaisina julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuina muistiinpanoina tai alustavina luonnoksina, jotka jäävät julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle.

Verojuristi kuitenkin hätkähtää, kun huomaa samana päivänä lyhyenä ratkaisuselosteena julkaistun korkeimman hallinto-oikeuden toisen päätöksen 13.9.2016/3803:

Verotarkastuksen kohteena ollut yhtiö oli pyytänyt Verohallinnolta muun ohella verotarkastajien laatimia muistiinpanoja, Excel-taulukoita sekä Orbis-tietokantaan tehtyjen hakujen tuloksia. Mainitut asiakirjat olivat sellaisia hahmotelmia, asiakysymyslistoja ja muita muistiinpanoja ja luonnoksia valmisteltavana olevasta asiasta, joihin ei julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan perusteella sovellettu julkisuuslakia. Verohallinto oli siten voinut kieltäytyä luovuttamasta niitä yhtiölle.

Lyhyet ratkaisuselosteet ovat yleensä vuosikirjaratkaisuja vähäpätöisempiä, mutta eikö tässä nyt varsinainen viesti näytä olevan juuri lyhyen ratkaisuselosteen mukainen. Verotarkastajien muistiinpanot annetaan vain poikkeustapauksessa. Miten tämä on mahdollista?

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa asiaa käsiteltiin molemmissa tapauksissa julkisuusasiana, eikä kyse siten ollut varsinaisesta veropäätöksestä ollenkaan, vaikka asia verotukseen liittyikin. Veroprosessia koskeva juttu olisi istuttu KHO:n verojaostolla.

Viime kädessä KHO otti tapauksissa siis kantaa vain siihen, mitä ovat julkisuuslain 5 pykälän tarkoittamat asiakirjat. Tapauksissa oli kysymys asianosaisjulkisuudesta eli tässä verovelvollisten oikeudesta saada heidän omaan verotukseensa liittyvää Verohallinnon materiaalia. Julkisuuslain asianosaisjulkisuutta koskevassa 11 pykälässä puhutaan siinäkin asiakirjoista, joten KHO ratkaisi asian puhtaasti asiakirjan käsitteen kautta. Toki on loogista, että asiakirjan käsite on lain eri pykälissä sama, mutta voidaan silti miettiä, tuleeko tämän pelkän asiakirjan muodollisen käsitteen määrätä myös asianosaisjulkisuutta vai tulisiko tätä tulkita lähtien asianosaisjulkisuuden tarkoituksesta.

Julkisuuslain asianosaisjulkisuutta koskevan 11 §:n perusteluissa todetaan, että asianosaisella on oikeus saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta sekä asiakirjasta, joka ei vielä ole julkinen, jos asiakirja voi tai on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn. Asiakirjalla, joka voi tai on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn, tarkoitetaan asiakirjaa, joka kysymyksessä olevassa asiassa on viranomaiselle esitetty tai jonka viranomainen asiaa käsitellessään on itse hankkinut tai laatinut. Lisäedellytys on, että asiakirja tosiasiallisesti voi tai on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn. Viranomaisen ratkaisun sisältöön asiakirjan ei välttämättä tarvitse olla vaikuttanut.

Hallituksen esityksessä mainitun vanhan asianosaisjulkisuutta koskevan oikeuskäytännön mukaan pankin pankkitarkastusvirastolle pankkia koskevan selvityspyynnön johdosta toimittamien muistioiden katsottiin voineen vaikuttaa selvityspyynnön käsittelyyn (KHO 1991 A 4). Lehdistötukilautakunnan atk-analyysin, joka sisälsi yhdistelmän lehdistötukea hakeneiden lehdenkustantajien esittämistä tase- ja tuloslaskelmatiedoista, katsottiin voineen vaikuttaa määrärahan jakoa koskevan asian käsittelyyn (KHO 1991 A 7). Ehdollepanossa toiselle sijalle asetetulla viran hakijalla oli oikeus saada tieto tiedekuntaneuvoston ehdollepanoa käsitelleen kokouksen keskustelun sisältävästä äänitteestä, kun äänite voi vaikuttaa ehdollepanosta tehdyn muutoksenhaun käsittelyyn (KHO 1991 A 8).

Vanhan oikeuskäytännön ja hallituksen esityksen perustelujen pohjalta tuntuukin siltä, että ratkaisu asianosaisjulkisuuden osalta olisi perusteltua tehdä lähtien sen tarkoituksesta, eikä niinkään yleisestä asiakirjan määritelmästä. Jos tarkoitus unohtuu, niin heiluttaako häntä koiraa?

Onneksi hallintolainkäytössä eli varsinaisen veroasian ollessa tuomioistuinvaiheessa kaikki voi olla oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksesta johtuen toisin. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on Fortumia koskevassa päätöksessään todennut mm., että oikeus kontradiktoriseen oikeudenkäyntiin tarkoitti periaatteessa asianosaisten tilaisuutta saada tietoonsa kaikki oikeuden päätökseen vaikuttamista silmälläpitäen esitetyt todisteet ja väitteet sekä lausua niistä mielensä. Kyseisessä tapauksessa kysymys oli kilpailuviraston tuomioistuimelle toimittamasta muistiosta, mutta saman tulisi koskea myös Verohallinnon asiaan liittyvää materiaalia aiemmassakin vaiheessa.

Jos oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimus aikanaan tuomioistuinvaiheessa edellyttää, että kaikki asiaan mahdollisesti vaikuttanut Verohallinnolla oleva materiaali tulee antaa verovelvolliselle, niin pitäisikö asia jo alkuvaiheessa ratkaista näin asiakirjojen antamisen suhteen? Jos materiaalia ei anneta Verohallinto- eikä oikaisulautakuntavaiheessa, jotka eivät ole vielä varsinaista oikeudenkäyntiä, esille tulee kysymys ovatko nämä vaiheet sitten jotenkin turhia välivaiheita?

Verohallinto on laatimassa ohjeistusta asiaan liittyen. Toivoa sopii, ettei Verohallinnolla ole mitään syytä päätyä salaamaan hallussaan olevaa materiaalia asianosaisilta.