Panama, Yleisradio ja epäilyt verovilpistä

Author: Heikki Vesikansa

Helsingin hallinto-oikeus antoi viime viikolla merkittävän päätöksen asiassa, joka koski Suomen Verohallinnon tiedonsaantioikeutta ns. Panaman papereihin. Hallinto-oikeuden mukaan tiedotusvälineen ei tarvinnut luovuttaa tietoja Verohallinnolle.

Panaman paperit päätyivät kansainvälisen journalistiryhmittymän haltuun tietovuodon seurauksena viime vuonna ja niiden sisällön oletetaan olevan avuksi epäiltyjen verorikosten tutkinnassa. Suomessa tähän massiiviseen 11,5 miljoonan dokumentin arkistoon sai pääsyn Yleisradio Oy ja sen toimittajat. Yleisradion käsiteltyä Panaman papereita ohjelmissaan Suomen Verohallintokin kiinnostui dokumenttien sisällöstä siinä määrin, että vaati kehotuspäätöksellään Yleisradiota ja sen toimittajia luovuttamaan haltuunsa nuo dokumentit ja toimittajien niistä tekemät työpaperit. Verohallinto perusti vaatimuksensa verotuksen toimittamiseen liittyvään tiedonsaantioikeuteensa ja muun muassa sivullisen tiedonantovelvollisuuteen. Yleisradio ja sen toimittajat kieltäytyivät luovuttamasta materiaalia ja valittivat Verohallinnon päätöksestä hallinto-oikeuteen, joka nyt siis antoi päätöksensä.

Tapauksessa on yhtäläisiä piirteitä viime vuonna korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) ratkaisemaan tapaukseen KHO 2016:127. Tuossa tapauksessa Verohallinto vaati – niin ikään sivullisen tiedonantovelvollisuuteen nojaten – tilintarkastusyhteisöä luovuttamaan verokonsultointia sisältäneen muistion, jonka tilintarkastusyhteisö oli laatinut asiakkaalleen. Hallinto-oikeus oli ratkaissut tapauksen hallinnon yleisten oikeusperiaatteiden nojalla. Näitä ovat esimerkiksi suhteellisuusperiaate, jonka mukaan hallinnon toimien tulee olla suhteellisia tavoiteltuun päämäärään nähden ja tarkoituksenmukaisuuden periaate, jonka mukaan julkista valtaa tulee käyttää vain kulloinkin sille säädettyyn tarkoitukseen.  Lisäksi oikeutettujen odotusten periaate suojaa hallintoalamaisten oikeusjärjestelmään perustuvia oikeutettuja odotuksia. Tapauksessa keskiöön nousi erityisesti verokonsultin oikeus odottaa, että asiakkaalle annetut neuvot pysyvät luottamuksellisina. Näihin periaatteisiin pohjautuen hallinto-oikeus katsoi, ettei tilintarkastusyhteisön tullut luovuttaa verokonsultointia sisältänyttä muistiota Verohallinnolle (taustatiedoista kävi ilmi, ettei verottaja ollut ensin onnistunut saamaan muistiota verovelvolliselta itseltään). Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut tätä lopputulosta, mutta perusteluiden osalta KHO poikkesi hallinto-oikeuden päätöksestä. KHO nimittäin nosti ratkaisun keskeiseksi perusteluksi – ei pelkästään verokonsultin oikeutettujen odotusten suojan – vaan myös verovelvollisen suojaksi säädetyn todistamiskiellon.

Todistamiskielto – kuten myös itsekriminointisuoja – perustuu Suomea velvoittavien ihmisoikeussopimusten määräyksiin oikeudenmukaisesta oikeudenkäynnistä. Itsekriminointisuoja tarkoittaa rikosprosessuaalista periaatetta, jonka mukaan rikosasian syytetyllä tai tämän lähiomaisella ei ole velvollisuutta myötävaikuttaa syytettyä vastaan puhuvan todistelun hankkimisessa. Todistamiskielto puolestaan sisältää muun muassa sen, että asianajaja tai luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja ei saa (ilman päämiehen suostumusta) todistaa asiakkaansa salaisuudesta tai liike- tai ammattisalaisuudesta, josta hän on saanut tiedon asiakaan toimeksiantoa hoitaessaan. Tältä osin tietojen luovutuksesta kieltäytymisen osalta kysymys ei siten ole pelkästään asiamiehen oikeudesta, vaan velvollisuudesta. Asianajajien laaja todistamiskielto perustuu ihmisoikeussopimuksiin ja asianajajien valvontaan, jota suorittaa lakisääteisesti perustettu Suomen Asianajajaliitto ja viime kädessä oikeuskansleri.

Lakipalveluja tarjoavat myös muut tahot kuin asianajajat – esimerkiksi erilaiset lakitoimistot ja tilintarkastusyhteisöissä työskentelevät lakimiehet – kuten KHO:n tapauksessa oli käsillä. Tällaistenkin lakimiesten antamat neuvot voivat kuitenkin saada suojaa todistamiskiellon nojalla, jos neuvo on annettu oikeudenkäyntiasiamiehen roolissa tai uhkaavaa oikeudenkäyntiä varten. KHO katsoikin viimevuotisessa tapauksessaan, että myös muun lakimiehen kuin asianajajan antama neuvo oli todistamiskiellon piirissä, koska neuvo oli nimenomaan annettu uhkaavan viranomaisprosessin (verotarkastus) edellä ja koski asiakkaan toiminnassa tapahtunutta virhettä, joka oli oikaistu saadun neuvon seurauksena. Tällaisissa olosuhteissa onkin varmasti useimpien oikeustajun mukaista, että tapahtuneen virheen avoin käsittely neuvonantajan kanssa tulisi olla luottamuksellista ja veroviranomaisten jo havaittuakin virheen, ei tuollaisen luottamuksellisen keskustelun tulisi tulla veroviranomaisten tietoon jälkiseuraamuksia käsiteltäessä, jotta tasapuolinen oikeudenmukainen oikeudenkäynti verovelvollisen puolustautumisoikeuksineen voidaan toteuttaa verovelvollisen mahdollisesti valittaessa hänelle määrätyistä jälkiseuraamuksista.

Tuoreessa Yleisradiota koskevassa tapauksessa hallinto-oikeus totesi, että Yleisradio Oy:llä ja sen työntekijöillä ei ollut velvollisuutta luovuttaa Panaman papereita koskevia tietoja Verohallinnolle. Hallinto-oikeus viittasi edelleen hallinnon yleisiin oikeusperiaatteisiin, kuten tarkoituksenmukaisuuteen ja suhteellisuuteen. Mikäli Yleisradio Oy tai sen työntekijät joutuisivat luovuttamaan saamansa tiedot Panaman papereista, voisi Yleisradio Oy:n toiminta tiedonvälityksessä vaarantua suhteettomasti ja tarkoituksettomasti. Uutisjuttujen lähteet voisivat vaarantua, jos olisi pelättävissä, että Yleisradio Oy luovuttaa tietoja eteenpäin. Tapauksessa kansainvälinen journalistien ryhmä oli nimenomaisesti edellyttänyt Yleisradio Oy:ltä, että se ei saa luovuttaa tietoja sellaisinaan eteenpäin. Mielenkiintoista tapauksessa oli se, että Yleisradio Oy:n työntekijöiden osalta hallinto-oikeus päätyi tulkintaan, jonka mukaan heillä ei yksityishenkilöinä ole lainkaan velvollisuutta luovuttaa tietoja eteenpäin, koska tiedot ovat työnantajan, Yleisradio Oy:n, omaisuutta. Yleisradio Oy:n osalta puolestaan hallinto-oikeus otti lähtökohdaksi tiedonvälitystä harjoittavan yhtiön toiminnan luonteen ja – vähän samaan tapaan kuin edellä mainittua tilintarkastusyhteisöä koskeneessa tapauksessa – sen oikeutetut odotukset toiminnan luottamuksellisuuden osalta. Tällä kertaa hallinto-oikeus ei kuitenkaan tehnyt ratkaisuaan pelkästään yleisiin oikeusperiaatteisiin nojautuen, vaan – ehkä aiemmasta oppineena – otti perusteluihin myös oikeudenkäymiskaaren (OK) todistelusääntöjen soveltumisen tapaukseen. Sovellettava normi ei tässä tapauksessa ollut OK 17:13 (oikeudenkäyntiasiamiehen todistelukielto, 1 mom., ja sitä laajempi asianajajien todistelukielto, 3 mom.). Tällä kertaa soveltuva normi oli OK 17:20 eli journalistien lähdesuoja. Lainkohdan mukaan sananvapauslaissa tarkoitettu yleisön saataville toimitetun viestin laatija taikka julkaisija tai ohjelmatoiminnan harjoittaja saa kieltäytyä todistamasta siitä, kuka on antanut viestin perusteena olevat tiedot tai laatinut yleisön saataville toimitetun viestin. Hallinto-oikeus totesi, että koska ei voida poissulkea sitä, että Panaman paperien vuotajan henkilöllisyys saattaisi paljastua luovutettavaksi vaadittujen noin 11,5 miljoonan dokumentin sisällöstä, Yleisradio Oy:llä ei tästäkään syystä ole velvollisuutta luovuttaa dokumentteja.

Verohallinto saattaa vielä valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Lähtötilanne on erilainen kuin viime vuotisessa tilintarkastusyhteisöä koskeneessa tapauksessa. Oikeudenkäymiskaaren todistelusäännöt ovat mukana perusteluissa tällä kertaa. Lähdesuoja on tärkeä osa demokratiaa ja mahdollistaa osaltaan riippumattoman tiedonvälityksen ja sananvapauden toteutumisen. Tämä perustuu myös Suomea velvoittaviin kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin.

Ratkaisematta jää vielä edellä todetun nojalla se, missä laajuudessa sivulliset tahot voivat tarkkaan ottaen kieltäytyä luovuttamasta tietoja verottajalle pelkästään hallinnon yleisiin oikeusperiaatteisiin nojautuen. Kuten hallinto-oikeuskin ratkaisussaan totesi, tiedonantovelvollisuutta koskevien säännösten sanamuoto on laaja (”…tietoja, jotka saattavat olla tarpeen…”) ja sivullisille voi monenlaisissa yhteyksissä päätyä tietoja, joilla ”saattaa” olla jokin yhteys jonkin toisen verovelvollisen verotukseen. Missä menee siis raja sen suhteen milloin tällaisen sivullisen liiketoimintaan – kuten tilintarkastus tai tiedonvälitys – liittyy oikeusjärjestelmän suojaamia intressejä, jotka estävät tietojen luovutuksen lähtien toisen verotusta koskevan tiedon haltijan omasta intressistä?

Selvää on toisaalta se, että todistamiskielto, itsekriminointikielto ja lähdesuoja ovat vaatimuksia jotka suojaavat joko verovelvollista itseään tai journalistin tietolähdettä, ja nämä vaatimukset perustuvat suoraan lakiin – eivätkä yleisten oikeusperiaatteiden tulkintaan. Periaatteiden painotukset voivat vaihdella tapauskohtaisesti, mutta lakiin säädettyä normia on sovellettava, kun sen soveltamisedellytykset täyttyvät.

Periaatteiden antaman suojan laajuuteen ja soveltuvuuteen voi jatkossa liittyä edelleen kysymyksiä esimerkiksi tietovuotojen osalta. Mitä jos tietovuodolla saatu materiaali on jonkun muun kuin mediayhtiön hallussa? Mitä jos tietovuoto päätyy muuta kautta suoraan verottajalle? Voidaanko (ja jos voidaan, niin missä määrin) tällaista mahdollista rikoksella hankittua materiaalia edes hyödyntää oikeudenkäynnissä? Miten materiaalin luotettavuutta on arvioitava ja millainen myötävaikutusvelvollisuus verovelvollisella on? Miten asiaan vaikuttaa se, jos tietovuodosta on maksettu vuotajalle? Näitä kysymyksiä on osiltaan käsitelty korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2016:100. Asiat ovat kuitenkin tapauskohtaisia. Monenlaiset kysymykset odottavatkin vastaustaan, kun verottajan tiedonsaantimenetelmät muuttuvat ajassa.

Merkittäviä muutoksia on edessä jo tässä kuussa, kun Suomen Verohallinto saa EU-maista ja lisäksi mm. Sveitsistä ensi kertaa kattavat tiedot suomalaisten ulkomaisissa rahalaitoksissa olevista pankkitileistä, arvopaperisäilytyksistä, sijoitusvakuutuksista jne. Tämä automaattinen tietojenvaihto perustuu EU:n osalta virka-apudirektiivin muutosdirektiiviin (ns. DAC2-direktiivi) ja muiden maiden osalta OECD:n automaattiseen tietojenvaihtostandardiin (Common Reporting Standard, CRS). Pelkkien tilin saldotietojen avulla jälkiverotusesityksiä ei kuitenkaan välttämättä voida riittävästi perustella ja verotusesitykset voivatkin perustua yhdistelmään erilaisia tietolähteitä, joiden näyttöarvoa ja käytön sallittavuutta aikanaan epäilemättä arvioidaan myös tuomioistuimissa.